中国金融亟待走出"分业经营"误区

    1993年7月以后,中国实行了金融分业经营体制。认为这一体制源于美国的观点,并不符合美国的实践---美国实际上从未实行过银行业与证券业的"分产业经营"制度,只是在1933年到70年代末禁止了商业银行从事某些证券业务。中国的金融分业经营是一种行政性分业体制,它导致了计划机制在金融业中的严重"复归"。不仅给中国金融业发展带来一系列负面后果,而且给实体经济发展带来了严重影响。实行金融混业经营绝非只是金融问题,在更深层次上,是事关实体经济发展乃至整个国民经济发展的大问题。改革金融分业经营体制,实行金融混业经营已是大势所趋。
    实行金融混业经营,必须改革分业经营体制、推进专业化金融机构发展、建立地方金融体系和完善金融监管 1993年7月,在"整顿金融秩序"的背景下,中国金融步入了分业经营之路。10年来,尽管不少人对金融分业经营格局提出了种种质疑,但总有人强调,这种模式源于美国等发达国家,并且是符合中国国情的。然而,美国从来就没有实行过金融分业经营,那种认为"1933-1999年间美国实行的是金融分业经营体制"的看法,是不符合美国金融法律规定和金融实践过程的；中国的金融分业体制是计划经济体制在新条件下"复归"的产物,继续实行这种体制,必然严重影响中国金融业的改革深化和可持续发展,严重制约金融业对实体经济发展的支持力度。鉴于这种金融分业体制不仅已制度化,而且已成为一些人的思维定势,在实践中又造成了诸多不良后果,因此,有必要予以专门分析。 
    美国金融:从未实行过"分业经营" 1933年,美国国会通过的《银行法》中专列了4节(即第16、20、21和32节)禁止商业银行从事某些证券业务。这4节后来又被通称为格拉斯-斯蒂格尔法案。一些人以这4节的法律规定为据,认为美国实行过银行业与证券业的分业经营体制。为此,要弄清美国是否实行过金融分业体制,首先需要弄清这4节条款的具体内容。格拉斯-斯蒂格尔法案的具体内容是: 第16节规定:"国民银行从事的证券和股票交易业务只限于按指令无追索权地为客户账户买卖证券和股票,不能为自营账户作交易,国民银行不能承销证券或股票发行。"但商业银行可以承销和交易美国国债和任何州及其政府分支机构的市政债券以及普通债券证券,同时,商业银行在美国以外不受承销和交易公司债券的限制；另一方面,商业银行在进行公司证券的私募发行上不受限制,在新开发的金融工具上也不受限制。 第20节规定,禁止作为美联储系统成员银行的商业银行附属于"……任何组织、协会、商业信托或其他类似的主要参与股票、债券、抵押债券、票据或其他证券发行、流通、承销、公募、批发零售或联合承销的组织。" 第21节进一步规定,禁止任何接受存款的"个人、厂商、公司、协会、商业信托或其他类似组织"参与第16节规定的禁止性证券业务。 第32节进一步禁止商业银行绕开有关证券活动的限制,禁止商业银行将雇员或董事会成员置于与有关证券发行相关的职位而获得间接但有效的控制。 
    从这些规定中可以明显地看到两个相互关联情况:其一,美国立法禁止商业银行从事有关证券业务是鉴于1929-1932年股市暴跌的教训,其重点是禁止银行信贷资金直接进入股市、公司债市和票据市场等,避免因信贷资金进入这些市场引致市场泡沫,给投资者、商业银行和国民经济带来严重损失。其二,在具体业务中,这一法案只是禁止商业银行从事股票、公司证券、商业票据等的承销和自营,并没有限制商业银行在这些证券上的代理买卖业务,更没有禁止商业银行的普通债券证券业务、信托业务、代理保险业务和金融工具创新。其内在原因是,代理证券买卖、信托业务和代理保险业务等只是一项收费业务,不涉及信贷资金进入证券市场。显然,这些法律规定只是将原先银行经营的某些证券业务从商业银行中划分出来,并没有将整个证券产业从银行产业中分离出来,因此,不是金融体系中的"分产业经营",至多只是金融机构间的"分业务经营"。
    第二,美国并未实行过金融分业体制,这从1933年出台的《证券法》和1934年出台的《证券交易法》中得到证实。我们从《证券法》和《证券交易法》中对"证券"定义可以看到:在美国证券法律中,只有"货币或任何纸币、汇票、交易所帐单"等不属于证券范畴,而存款单、债务凭证等均属于证券范畴,这样,如果的确存在证券业与银行业的分业经营,不准许商业银行从事《证券法》和《证券交易法》中规定的全部证券业务,其结果只能是商业银行关门,可这样一来也就没有所谓的"证券业和银行业分业"了。 
    第三,从实践过程来看,不论在美国还是在其他实行所谓"金融分业经营"的国家和地区都没有由券商(或投行)开设的专门为中小投资者买卖股票及其他证券服务的证券营业部。在这些国家和地区,中小投资者通常在商业银行的柜台上办理有关委托买卖证券事项,因此,商业银行并没有因1933年《银行法》而完全退出证券业。 
    由于美国并没有禁止商业银行在金融工具上的创新,所以,在20世纪70年代以后,随着共同基金的发展,商业银行也在相当深的程度上从事了共同基金的发起、管理和受托等业务,为此,在进一步修改的《证券法》和《证券交易法》中,美国将"在由一家以受托人、或者执行人、或者管理人、或者担保人名义专门进行集体投资和固定资产再投资的银行所控股的任何普通信托基金或者相似的基金之中的任何股份或分成"列入了"豁免证券"范畴。 
    此外,由于美国实行判例法制度,在20世纪80年代以后,随着金融创新的高歌猛进,通过法院判例或监管部门的批准,由1933年《银行法》禁止的证券业务也不断突破。其中具有代表性意义的事件包括:1984年美国最高法院规定,银行可以经营贴现经纪服务业务；1987年6月,美联储批准了花旗集团、银行家信托公司和JP摩根保证公司等三家银行控股公司承销1933法案禁止的商业票据、某些市政收益债券、抵押证券和按揭证券等。
    综上所述,可以明显地看到,美国实际上从未实行过银行业与证券业的"分产业经营"制度,只是在1933年到70年代末禁止了商业银行从事某些证券业务。 
    中国行政性分业经营体制弊端丛生 
    中国的金融分业经营,起始于1993年7月的抑制经济过热和"整顿金融秩序"。在此之前,在金融业中有两个现象是比较突出的:其一,商业银行从事着较为充分的金融业务。各家商业银行既经营着表内业务,又通过投资入股于信托投资公司、证券公司等金融机构经营着信托业务和证券业务,同时,绝大多数商业银行还直接设立了证券营业部,从事证券代理买卖业务。其二,金融主管部门大致按照业务口径实施管理。金融业基本上是一个向"混业"靠近的格局。 
    1993年7月以后,为了抑制经济过热,防止银行信贷资金通过各种渠道进入房地产等实体经济部门,开始实施金融分业政策。在此后的几年内,金融分业实际上有两个分业:一是金融业与非金融业的分业,即当时的政策要求,商业银行、保险公司、信托投资公司等与其所办的各种非金融实体限期脱钩,并在此之后,不准金融机构再投资兴办各种非金融实体。二是金融业内的按产业分业,即将银行业、证券业、保险业和信托业分立为不同的金融产业和金融市场,由专门金融机构经营。
    随着金融立法工作的展开,中国的"金融分业"逐步地由一项治理经济过热的暂时性政策转变为一项具有长久意义的金融制度。1995年,《商业银行法》和《保险法》出台,其中规定,商业银行在境内"不得从事信托投资和股票业务,不得投资于非自用不动产","保险公司的资金不得用于设立证券经营机构和向企业投资"。这些条款意味着,将"金融分产业"政策转变为法律制度的步伐已向前迈进了一大步。1998年出台了《证券法》,其中第6条明确规定:"证券业和银行业、信托业、保险业分业经营、分业管理。证券公司与银行、信托、保险业务机构分别设立。"这不仅标志着"金融分产业"体制的立法工作完成,而且明确了实行以金融产业分离和金融机构分立为基础的"金融分业"制度是中国在相当一段时间内的长期制度。
    与美国的金融"分业务经营"相比,中国的金融"分产业经营"有着实质性区别: 
    第一,目的不同。美国是鉴于1929年金融危机的教训,禁止的是商业银行信贷资金进入股票市场、公司债券市场等业务。但中国的金融分业从一开始就是作为抑制经济过热的一项主要宏观调控政策予以实施的,其主要目的是为了抑制实体经济部门短期内发生的经济过热现象,因此,这种分业的重心在于控制金融资金进入实体经济部门,它不仅没有认真地考虑过金融业的功能发挥和金融市场的整体发展要求,而且没有考虑过金融业与实体经济部门之间在长期发展上的相互促进相互依存关系。 
    第二,内容不同。美国只是将可能引致银行信贷资金进入证券市场的业务从商业银行中分离出来。中国则从切断信贷资金通过商业银行控制的信托投资公司、证券公司等进入实体经济部门的"通道"出发,实行银行业、证券业、信托业、保险业的产业分业,与其说是为了防范金融业本身的风险,不如说是为了防止金融资金不经过行政部门审批进入实体经济部门和由此给宏观经济调控与金融运行带来的风险。 
    第三,效应不同。美国是一个有着市场经济传统的国家,在金融"分业务经营"中并没有禁止商业银行的全部证券业务和金融创新,因此,在经济和金融的进一步发展过程中,通过判例法不断调整了1933年《银行法》、《证券法》等法律的规定,促成了金融与经济的有效结合,支持了长达10年之久的经济快速增长。中国是一个有着计划经济传统的国家,在金融"分产业经营"中,计划机制强烈贯彻,不仅形成了中央集权式运用行政机制进行"条条管理"的金融格局,而且严重分隔了金融产业与实体经济部门之间的有机联系,从而,引致了90年代中期以来愈益加重的资金相对过剩和资金相对紧缺并存的现象。 
    中国的"金融分业"作为一种行政性的分业,是计划机制在金融业中强烈贯彻的结果。一个具有代表性的特征是,各家行政主管部门按照行政边界划定所管辖的金融产业部门边界、对应金融机构和金融市场,即所谓的"条条管理",由此,引致了三种情形的发生: 
    第一,金融机构及其业务范围按"条条"原则进行审批管理。在这个过程中,各行政主管部门均按照"条条管理"的原则审批归其管辖的金融机构及其业务,既不批准所辖范围内的金融机构从事非本主管部门管理的金融业务,也不准许非所辖的金融机构从事本主管部门管理的金融业务,由此,商业银行的业务基本局限于表内业务,证券公司的业务基本局限于股票、债券等证券的承销、代理买卖和自营,保险公司的业务基本局限于发售保单、理赔和规定品种的投资。这种格局事实上将存在密切内在关联的各个金融产业分割为若干个由行政壁垒所划定的金融"条条",从而,形成了以金融机构分业管理为基本内容的行政性金融分业架构。 
    第二,金融产品和金融市场按"条条"原则审批管理。从金融产品上说,1995年以后新出台的各种金融产品基本按照"条条管理"的原则进行审批。各个行政主管部门很少(也很难)从各种金融产品之间的替代性和互补性出发来系统地研究和推进新的金融产品出台。由此,通过对金融产品和金融市场的行政性分割强化了以金融机构分业为基本特征的行政性金融分业架构。 
    第三,按"条条管理"原则出台相关行政法规并以此"规范"所辖金融机构的经营行为。受多方面条件制约,中国的各项金融法律中的相当多条款比较原则简略,缺乏直接的可操作性,同时,由于中国尚处于市场机制的形成过程中,相当多的金融运作规则和监管规则还需要在实践中逐步探索,因此,行政法规成为直接制约金融机构实践运作的一个主要机制。这一状况与"条条管理"的机制相结合,就形成了具有明显"条条"性质的行政法规。由此形成了以维护金融机构行政性分业的法律法规体系和由按这一体系进行"规范"的金融机构分业体制。 
    按"条条管理"的机制进行金融分业,不可避免地引致中国金融改革与发展中的诸多摩擦乃至矛盾的现象发生。其中,比较突出的表现有四: 其一,化解商业银行的不良贷款,是推进银行商业化改革的基础性条件。但商业银行要直接运用资本市场机制通过"债转股"、资产信托等途径来处置不良贷款,受到《商业银行法》中有关商业银行不得从事股权投资和信托业务的限制,而在商业银行表内业务范畴内已有的不良贷款又很难消解。为了摆脱这一困境,1999年以后,与工、农、中、建四大家国有独资商业银行相对应,设立了专门负责处置不良贷款的四家国有独资资产管理公司,试图通过资本市场的机制来消解划入的14000亿元不良贷款。几年来,四家资产管理公司运用各种方法处置了3000多亿元的不良贷款,但也遇到诸多由"条条管理"所形成的制度障碍。例如,在四家资产管理公司的业务范围内均有"承销股票、债券等证券"的内容,但1998年12月出台的《证券法》规定,证券承销业务属综合类证券公司的业务范畴,从事这些业务的公司必须在其名称中标明"证券"字样,由此,资产管理公司从事这些业务显然违反《证券法》的规定。 
    其二,利率市场化是金融改革和发展的一个重要举措。90年代中期以后,中国人民银行有步骤地出台了一系列推进利率市场的政策措施。然而,所有这些利率市场化的措施,基本局限于中国人民银行的管辖范畴内,但仅靠此还远不足以形成真正的市场利率。一个内在机理是,市场利率形成以资金供给者与资金需求者有着充分的选择能力为基础性条件,在资金供给者近乎无选择可能的条件下,市场利率是不可能真实形成的。实现市场利率目标,仅靠利率管制的放松(以至放开)显然是不够的。一个不可或缺的条件是,有效推进资本市场的发展,通过提供足够数量的公司债券、股票、基金证券等证券品种来满足金融机构调整资产结构、居民家庭进行金融投资和工商企业优化资产配置等方面的需要,提高资金供给者的可选择能力。但是,企业债券归国家计委管理、股票和基金证券等品种归中国证监会管理,中国人民银行无力涉足,由此,本应通过发展各类金融市场并通过它们内在的价格联动机制来推进利率市场化的进程,在"条条管理"的格局中,就演化成了基本由人民银行及其管辖范畴内的金融机构和银行间金融市场的单系列行为。 
    其三,金融产品创新,是深化金融改革和推进金融发展的重要契机。创新性金融产品的形成常常涉及到两种以上金融机制的组合运用,在"条条管理"的格局中,这必然涉及到两个以上行政主管部门的工作协调困难。由此引致了三种现象的发生:一是一些金融新产品在各行政主管部门的协调中迟迟难以出台,甚至"胎死腹中"；二是相关行政主管部门在协调中将本部门意向和利益加入金融新产品中,使这种金融产品偏离其基本规范；三是某个行政主管部门回避其它行政主管部门,单方面推出某种金融新产品,使得这种金融产品的内在机制自出台伊始就已先天不足。多年来,人们时常发现,一些在发达国家中有着明确规范的金融产品一旦落实到中国实践就发生扭曲变异,其中一个主要原因就在于这种由"条条管理"所引致的"协调"。 
    金融产品创新有着推进金融体制创新、金融机制创新和金融机构创新等功能,但在金融新产品因"条条管理"而发生扭曲变异的条件下,各种新出台金融产品在运作中并没有对金融改革深化起到多少明显的功效。 其四,金融法律法规是规范金融机构运作和金融市场活动的基本准则,但在"条条管理"之下,一些行政法规出台较多从行政主管部门的利益出发,并不符合金融市场的基本原理。由于这些行政法规具有明显的强制性,相关金融机构和金融市场必须执行,由此,形成了这样一种"共识":无论是否符合市场规则和基本原理,只要行政法规规定的就是行为规范,只要行政主管部门准许就是符合规范的。在这种背景下,要论及金融改革深化和金融发展是相当困难的。
    不难看出,按"条条管理"所实行的金融分业并不符合资金的基本特性、金融产品内在的替代和互补机理、金融功能有效发挥要求和金融资源共享的基本要求,不仅如此,由于各个行政主管之间的不协调,还引致了一系列的摩擦和效率损失,甚至增大了金融体系的整体风险。 混业经营:中国金融体制改革的必然选择 金融业务以金融产品为基本载体。各种金融产品之间既存在着差异性又存在着替代性和互补性。其中,差异性决定了各种金融产品之间的区别,替代性和互补性决定了各种金融产品之间的相互关联相互依赖。金融产品的这些特性,决定了各种金融业务之间存在着密不可分的内在联系,同时也决定了金融机构的经营业务不可能按照理论上将金融业划分为银行业、证券业、信托业和保险业等产业的方式来展开,只能实行混业经营模式。所谓混业经营,是指同一家金融机构同时经营若干个金融产业业务的状况。且不说美国在1933年之后并没有实行过金融分业经营,就是1993年以后的中国,在行政性分业的背景下,也没有实行过严格的分业经营。一个典型的例证是,每年国债发行中作为一级承销商的主体力量还是各家商业银行,而国债属基本证券范畴,更不用说,在国债、金融债券等交易市场中,各家商业银行的投资选择对市场行情的走势有着直接影响。混业经营是金融机构业务发展和金融产业发展的必然趋势,也是中国金融体制改革的基本方向。 
    实现金融混业经营需要解决四个方面的体制性问题: 
    第一,实行混业经营的成因。实行金融混业经营的经济和金融成因主要有三: 其一,推进实体经济发展的内在要求。每一家企业在运行和发展过程中均需要有多种复杂且持续的金融支持。在金融分产业经营的条件下,这些金融服务只能分别由不同的金融机构分次提供。在这个过程中,几乎没有一家金融机构能够从企业长远发展的角度做出系统且多元复合的金融安排,而企业由于对金融不甚了解也很难提出这种金融安排的需求,由此,在这种金融与经济不协调中,常常使金融与经济的结合程度明显降低,既严重影响了金融服务的效率提高,也严重制约了实体经济的发展。在金融混业经营的条件,由于一家金融机构可以同时经营若干个金融产业的业务,这家金融机构就可能从自身利益出发,充分为企业设计持续长期的金融服务计划并随时研究和发掘企业的金融新需求,从而,有效提高金融与经济的结合程度,获得"双赢"的结果。从这个意义上说,实行金融混业经营是实现金融体制与实体经济体制有机结合的客观要求。
    其二,提高金融效率的内在要求。在金融市场中,资金在性质上可分为两类:资本性资金和债务性资金。90年代中期以后,中国经济运行中发生的资金相对过剩和资金相对紧缺格局,就资金性质而言,相对过剩的是债务性资金,相对紧缺的是资本性资金。由于银行信贷资金不可能转化为资本性资金,所以,如果继续通过扩大间接金融来扩大金融规模不利于支持实体经济的发展,也很难有效保障经济的可持续发展。商业银行作为金融体系中的主体性机构,又有着其它金融机构不可比拟的业务优势。一个重要的事实是,商业银行中存有大量各类厂商的财务报表和资金外来历史记录,在电子技术高度发展的背景下,将这些宝贵的数据和资料进行数字化处理,将能够为诸如财务顾问、融资安排、财务调整、公司并购、资产重组等一系列金融服务提供基础性支持。同时,与其他金融机构相比,商业银行在经营网点、运营网络、全球信息、金融技术等方面也都具有明显优势。但在不能从事证券业务、信托业务的条件下,商业银行所拥有的这些金融资源优势基本只能用于满足存、贷、汇、兑等表内业务的需要,其它功能难以充分开发,这不仅意味着金融资源的严重浪费,而且意味着金融服务不能满足实体经济部门的需要。1999-2002年间,工、农、建等国有商业银行大幅削减亏损的基层分支机构,但由中国社会科学院和中国科学院所组成的"两院"课题组中在实地调查中却发现,一些基层分支机构的亏损并非因为当地缺乏金融需求所致,主要原因在于,商业银行的这些基层分支机构业务过于单一。显然,要改变资金相对过剩和资金相对紧缺相并存的格局,充分利用商业银行中的优势资源,充实金融服务内容,提高金融服务质量,必须打破将商业银行业务限制于表内的状况,使其向证券、信托等方面扩展。从这个意义上说,实行金融混业经营是深化金融体制改革的客观要求。 
    其三,提高国际竞争力的内在要求。加入世贸组织以后,中国境内市场已转变为国际市场。外资企业与外资金融机构之间长期形成的协调合作机制,是它们在这一竞争中的重要优势。在这种背景下,如果中资企业得不到中资金融机构的全方位金融服务,其结果不仅将严重制约中资企业的竞争力发挥和提高,而且将危及中资金融机构的可持续发展。另一方面,在实施"走出去"战略中,如果中资企业得不到中资外设金融机构的全方位金融服务,在他国的市场竞争中,中资企业也将处于不利地位,其结果,不仅中资企业的"走出去"战略难以取得预期成效,中资金融机构也难以在国际金融市场中占居一席之地。从这个意义上,实行金融混业经营是实体经济体制和金融体制共同实现国际接轨的客观要求。 
    显而易见,实行金融混业经营绝非只是金融问题,在更深层次上,是事关实体经济发展乃至整个国民经济发展的大问题。
    第二,推进专业化金融机构的发展。混业经营并不意味着各家金融机构在具体的经营业务上将趋于同构或雷同。由于各家金融机构的资产状况、业务特长、市场定位、技术水准、经营战略和发展取向以及所处的经济区位等资源性因素差别甚大,所以,尽管每个金融机构都可以同时经营多种金融业务,但这些金融业务所依托和共享的金融资源却相差甚远。为资源的相对优势所决定,一些金融机构可能将经营重心定位于为大型企业提供全方位的"一站式"金融服务,一些金融机构可能将经营重心定位于为中小企业提供多元化和多样化的金融服务,另一些金融机构则可能将经营重心定位于专门为一些工商企业提供量身定制的金融服务。同理,商业银行在集中经营表内业务和中间业务的同时,可能代理某些保险业务；投资银行在集中经营承销业务、经纪业务和资产管理业务的同时,可能经营某种类型放款业务、代理保险业务等；保险公司在集中经营保险业务的同时,可能经营某种资产管理业务、投资顾问业务等。发达国家近20年来的金融实践证明,混业经营不仅不会引致金融机构在经营业务同构基础上的同质化,而且有利于通过激励金融市场竞争和金融创新竞争来推进金融机构的业务细分和市场细分,从而,提高金融机构的经营效率和服务质量。 
    第三,建立地方金融体系。中国是一个幅员广大、人口众多的发展中大国,每个地方的人口和土地面积相当于欧洲的一个国家。要满足各类企业和城乡居民的金融需求,仅仅靠全国统一规则、统一标准、统一安排的金融体系是远远不够的,这决定了必须建立与多元经济结构相适应的地方金融体系。25年来,打破中央集权式经济体制是实体经济部门经济改革的一项主要内容,并已取得了卓有成效的结果。一个重要的事实是,80年代由中央政府部门运用行政机制建立的全国性市场现今已基本消解,而90年代以后成长起来的具有辐射全国力度的专业化市场基本是运用市场机制形成的。与此相似,金融体系的发展也应打破依靠行政机制支持的中央集权式"条条管理"的金融体系格局。 
    建立地方金融体系的具体含义主要有四:一是应有门类相对齐全的主要为当地实体经济发展和城乡居民金融需求服务的金融机构体系；二是应有与当地经济社会特点相结合的地方性金融产品体系；三是应有适应当地金融交易需求的地方性金融市场体系；四是应有规范当地金融活动的地方性金融法规体系。 
    发展地方金融体系,应避免四种现象发生:一是运用财政资金或国有资金建立金融机构、金融市场,使地方金融机构和地方金融市场继续在行政机制中运行；二是实行金融"分产业经营",使地方金融体系成为现行金融体制的"缩小版"；三是运用行政机制画地为牢,阻止区域间乃至全国性金融市场竞争；四是实行金融机构、金融产品及其他诸多方面的行政审批制度,使计划机制继续得以贯彻。 
    第四,完善金融监管。实行金融混业经营,必然涉及到金融监管模式。金融监管模式尽管多种多样,但从监管对象来看,可归结为业务监管和机构监管两类。所谓业务监管,是指监管部门以监管金融业务为直接对象,通过对金融业务活动的监管来监管相关金融机构的市场行为；所谓机构监管,是指监管部门以监管金融机构为直接对象,通过对金融机构的监管来控制其金融业务活动。长期来,发达国家实行的是业务监管模式,而中国实行的是机构监管的体制。 这两种模式的基本区别表现在,在业务监管模式下,一家金融机构从事哪些金融业务并不直接由某一监管部门直接认定,只要不违反相关法律法规,金融机构可以根据自身发展和金融市场的状况自主选择经营多种金融业务,但当一家金融机构同时经营若干种金融业务时,其业务活动分别归对应的监管部门监管。例如,在美国,商业银行的表内业务活动由美联储、美国财政部等部门进行监管,而商业银行的证券业务(包括代理股票买卖)活动则由证券交易委员会监管。在机构监管模式下,一家金融机构所能从事的金融业务直接由归口的监管部门授予,在监管部门实行分产业设置的条件下,金融机构所能经营的业务也就只能与归口的监管部门职能相对应。对中国金融业的发展来说,要逐步地推进金融分产业经营向金融混业经营转变,就必须变机构监管为业务监管。事实上,这种业务监管模式,对中国并不陌生,业务监管模式已在探索中。
    要实现真正的业务监管模式,以全面推进金融创新和金融发展,需要着实做好三项工作: 
    第一,加快相关法律法规的修改工作。1995年以后出台的有关金融法律中强烈贯彻着金融分产业经营的思路,它们已成为严重制约金融混业经营的制度因素,为此,必须予以全面修改。在这些法律修改中,需要解决好三个问题:一是应放弃按照监管部门的职能来界定金融机构及其业务范围的思路,调整将金融产业严格划分为银行业、证券业、保险业和信托业的相关条款。二是从金融混业经营的思路出发,应调整有关商业银行不准从事股权投资、信托业务等的限定,调整有关从事证券业务的机构必须具有"证券"字样的限定,调整其他类似的限定条款。三是对各类金融机构所从事的各项金融业务实行资质标准控制,即依各项金融业务的差别性分别设置不同的资质标准和准入条件,如可以规定从事存贷款业务、证券业务、资产管理业务、保险业务等必须具备哪些条件,一家金融机构在符合规定资质的条件时就可以提出从事相关金融业务申请,给金融机构以经营业务的充分选择权。 
    第二,调整金融监管重心。在金融混业的条件下,金融监管部门的监管重心应从机构监管转向业务监管和市场监管,为此,需要着力解决好三方面问题:一是打破按"条条管理"设置金融机构的监管构架,建立按业务归口监管的新构架,改变监管部门与金融机构之间所存在的上下级关系,切断二者在人事、利益和业务等方面的内在直接关联,有序实现从按金融分产业监管向按金融分业务监管的转变。二是改变以"审批"为基点的监管方式,实行以"登记"为基点的监管方式,将监管部门的主要精力从审查有关申请资料和批准相关营业转向监管金融机构的业务活动和市场行为,给各类金融机构之间的业务竞争和市场竞争创造一个既有充分选择空间又有严格行为监管的外部环境,给金融产品、金融组织和金融市场等方面的创新提供一个宽松的监管氛围。三是改变运用政策手段和行政机制以直接调控金融市场走势的监管取向,实行依法监管和依法行政,有效维护包括市场投资者在内的各类市场参与者的权益,积极维护金融市场的正常运行秩序,坚决打击和取缔各种违法违规行为。 
    第三,调整金融监管的目标。金融监管的真正目的不在于消极地防范金融风险,而在于通过打击各种违法违规行为,有效地维护金融运行秩序和有序地推进金融发展,以支持实体经济部门乃至整个国民经济的发展,为此,监管目标应从通过行政管制来抑制金融风险转向通过维护金融市场秩序和金融发展来化解金融风险。要实现金融监管目标的调整,需要解决好三方面问题:一是调整金融监管的行政口径,改变"凡法律法规上没有明确规定可以经营的业务均为限制性或禁止性业务"的行政习惯,建立"凡法律法规上没有明确规定不可经营的业务均为可经营业务"的执法口径,鼓励金融机构和金融市场进行全方位多元化的金融创新,以有效推进金融发展。二是强化各金融监管部门之间的合作和协调,从有效推进金融发展和金融的国际竞争力的高度出发,鼓励金融机构在金融市场竞争中进行金融业务的组合创新,提高服务于实体经济的能力和进入国际金融市场的竞争能力。三是根据实体经济部门的发展要求,及时调整金融监管方式和监管机制,提高金融发展与实体经济发展的结合程度和协调程度,使金融发展真正成为经济发展的第一推动力和持续推动力。 
(中国证券报 中国社科院金融研究所 王国刚)